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Korruption und Vetternwirtschaft – Institutionelle Probleme oder problematische Institutionen?

on 19. August 2013

Welchen Nutzen besitzt ausländische Entwicklungshilfe, wenn das Geld am Ende gar nicht dort ankommt, wo es am meisten benötigt wird?

Es ist unumstritten, dass in ärmeren Ländern die Korruption und die Gleichgültigkeit der politischen Elite gegenüber der Bevölkerung am grössten ist. Drei politische Umstände erhöhen nach Banerjee und Duflo das Korruptionsrisiko:

Eine unwissende Bevölkerung und mehrfache Regierungsfehler führten in vielen Entwicklungsländern zu einem Vertrauensverlust der Bürger und Bürgerinnen gegenüber ihrem politischen System und dessen Angestellten. Doch auch träge und fehlgeleitete Entscheidungsprozesse hindern Entwicklung und fördern Schlupflöcher für Korruption.

Das Problem der Drei I’s (Banerjee und Duflo)

  • Ideology (Weltanschauung): Das Pensum von Krankenschwestern ist auf einer Ideologie aufgebaut, welche diese als engagierte Sozialarbeiterinnen betrachten, ohne darauf zu achten, dass diese sie nicht immer den geforderten Arbeitsaufwand erledigen können.
  • Ignorance (Unwissen): Diese Weltanschauung wird in der Realität oftmals ohne grosses Wissen über die Zustände vor Ort umgesetzt.
  • Inertia (Trägheit): Die Trägheit des Systems sorgt dafür, dass Veränderungen nur sehr langsam durchgesetzt werden können.

Ritva Reinikka und Jakob Svensson untersuchten, wie viel staatliches Fördergeld auch tatsächlich in den Schulen ankam und wie viel in den Taschen der örtlichen Ämter landeten. Ernüchtert mussten sie feststellen, dass schlussendlich bloss 13 Prozent der Gelder die Schulen erreichten.

Nach Veröffentlichung dieser Zahlen machte sich in Uganda ein entrüsteter Aufschrei in der Bevölkerung bemerkbar und das Finanzministerium gab seither jeden Monat – in der grössten Zeitung des Landes – bekannt, wie viel sie den einzelnen Landesteilen für ihre Bildungsausgaben zugesprochen hatten. Seither erhielten die Schulen im Durchschnitt 80 Prozent des Geldes, sprich mehr als das Sechsfache. Es benötigt also nicht zwingend eine grosse Veränderung des institutionellen Prozesses, um Korruption zu bekämpfen. Schrittweiser Fortschritt durch öffentliche Kampagnen und die Akkumulation kleiner Veränderungen resultieren manchmal auch im gewünschten Wandel.

In der Politikwissenschaft und der Ökonomie unterteilt man Institutionen in zwei Bereiche:

Acemoglu und Robinson stellen in ihrem Buch Why Nations Fail (dessen Inhalt der Ansicht vieler WissenschaftlerInnen der politischen Ökonomie entspricht) die These auf, dass das Funktionieren dieser zwei Institutionen ausschlaggebend für die Prosperität einer Gesellschaft sei. Ein Hauptproblem läge in der egoistischen Handlungsweise vieler politischer und wirtschaftlicher MachthaberInnen, welche nicht notwendigerweise im Interesse der Allgemeinheit handelten. Oft führe dies zu einer restriktiven Wirtschaft, da diese ihre eigenen Interessen schützen und den Einfluss der Konkurrenz einschränken wolle. Dies wird auch das Eherne Gesetz der Oligarchie genannt, welches zu einer massiven Ineffizienz der Entwicklungshilfe führt, da das Geld in der Tasche der herrschenden Elite verloren geht.

Viele Entwicklungsländer leiden noch immer unter den Folgen kolonialer Machtstrukturen, da diese darauf aus waren, die Länder so effizient wie möglich auszubeuten und den eigenen Profit zu maximieren. Nach der Dekolonisation übernahmen die lokalen Eliten die bestehenden Institutionen und nutzten sie zu ihrem eigenen Vorteil, so dass sich die Verhältnisse der Allgemeinheit oftmals nicht verbessern konnten.

Militärische Intervention oder Freier Markt?

Aus den ursprünglichen Thesen von Acemoglu und Robinson resultierten zwei Denkrichtungen mit zwei diametralen Ansichten: Die Eine geht davon aus, dass reiche Länder Entwicklungsländern förderliche Institutionen auferlegen sollten – wenn nötig auch mit Gewalt. Die Andere gibt zu bedenken, dass ein institutioneller Wechsel nur von innen heraus stattfinden kann und reiche Länder in diesen Prozess nicht eingreifen sollten. Viele Beispielländer, allen voran der Irak, deuten diesbezüglich eher daraufhin, dass eine Top-Down-Strategie das Ziel verfehlt.

William Easterly ist nicht nur diesbezüglich sehr skeptisch, sondern allgemein in Bezug auf Entwicklungshilfe. Seiner Meinung nach verursacht sie noch mehr Leid, da die korrupte Elite das Geld für sich beansprucht und ihre Institutionen noch stärker auf Kosten der Bevölkerung ausbaut. Demokratische Regierungen und deren Gesetze besässen die notwendigen institutionellen Voraussetzungen, um das gewünschte Ziel zu erreichen. Freiheit könne und dürfe aber nicht mit militärischer Gewalt aufgezwungen werden.

Banerjee und Duflo geben zu bedenken, dass es signifikante institutionelle Veränderungen gibt, welche von aussen beeinflusst werden können und in der Vergangenheit verbessert worden sind, ohne dass gleich eine militärische Intervention von Nöten war oder eine soziale Revolution ausbrach. Und der Hoffnung, dass sich die Dinge ohne Hilfe von aussen genauso schnell verändern, stehen sie skeptisch gegenüber. Zudem weisen sie darauf hin, dass nebst den sogenannten „grossen“, institutionellen Strukturen in der aktuellen Diskussion die „kleinen“, lokalen Institutionen oftmals unbeachtet bleiben. So sind demokratische Institutionen beispielsweise in keinem Land gleich aufgebaut und unterscheiden sich auf lokaler und auch nationaler Ebene in vielen gesetzlichen Bereichen. Dementsprechend enthalten auch autokratische Regierungen teilweise demokratische Elemente. Für eine genaue Analyse, wie Institutionen das Leben armer Menschen beeinflussen, sollten deshalb auch institutionelle Details Beachtung finden.

Von schlechten politischen Strukturen zu weniger schlechten?

Auch in autoritären Regimes konnten sich demokratische Institutionen auf lokaler Ebene zu einem gewissen Mass durchsetzen. So zum Beispiel in Indonesien unter Suharto, in Brasilien während der militärischen Diktatur, in Mexiko unter der Herrschaft der PRI (Partei der institutionellen Revolution), in Saudi Arabien im Jahr 2005 oder in Jemen im Jahr 2001. Die Reformen stiessen im Westen auf grosse Skepsis, da die Wahlen oftmals gefälscht waren und die gewählten Amtspersonen über eingeschränkte Macht verfügten. Dennoch zeigten sich erstaunliche Auswirkungen auf lokaler politischer Ebene. Eine in China durchgeführte Studie über die Einführung  von ländlichen, lokalen Wahlen, veranschaulicht dies: Nach den ersten Wahlen fand ein Wechsel der öffentlichen Ausgaben statt, welche vermehrt den Bedürfnissen der Dorfgemeinschaft zu Gute kamen.

Nebst dem schon erwähnten Beispiel aus Uganda konnte auch in Indonesien die Korruption verringert werden. Banerjee und Duflo zeigten anhand eines Beispiels in Indien wie mit verschiedenen Interventionen die polizeiliche Verantwortung gegenüber der Bevölkerung (vor allem der armen Bevölkerung) durch sogenannte decoys verstärkt werden kann. Es wurde gezeigt, dass Korruption auch mit knappen finanziellen und personellen Mitteln effektiv verringert werden kann. In Brasilien wurde in den späten Neunzigern elektronische Wahlen eingeführt, welche Menschen ohne Lesekenntnisse erst die Möglichkeit bieten am politischen Prozess teilzunehmen. Die Anzahl an ungültigen Stimmen sank danach um 11 Prozent.

Selbst in korrupten und auch autoritären Ländern können die vorhandenen „grossen“ Institutionen oftmals auf lokaler Ebene durch funktionierende „kleine“ Institutionen aufgewertet werden, so dass auch die Armen davon profitieren und ihre Interessen stärker berücksichtigt werden. Dasselbe trifft auch auf politische Massnahmen zu, welche nicht vollständig determiniert sind durch politische Rahmenbedingungen. So können gute Massnahmen auch in einer schlechten politischen Umgebung eingeführt werden, und umgekehrt.

Alle Macht dem Volk?

Die heutige Ansicht, dass schlussendlich die armen Menschen die alleinige Entscheidung über ihre politischen Massnahmen treffen sollen, scheint auf den ersten Blick völlig einleuchtend. In der Praxis ist es aber nicht ganz so einfach und hängt sehr stark von der Art und Weise der Implementierung ab, der Beteiligung der Gemeinschaft am Prozess der Entscheidungsfindung und davon, wie dezentral diese Entscheidungen getroffen werden.

Viele Studien in Indien weisen darauf hin, dass Frauen in den politischen Führungspositionen fast immer zu einer positiven Veränderung der Zustände beigetragen haben. Über die Zeit betrachtet, scheinen sie auch effektiver mit dem zur Verfügung stehenden Geld umgehen zu können und reagieren weniger anfällig auf Bestechungsgelder als Männer. Die Evidenz zeigt, dass sich Frauen auch in Indien langsam aber sicher durchsetzen können und auf leisen Sohlen die Politik mit gestalten beginnen. Diese Tendenz ist in jeglichen Belangen wünschenswert und sollte mit den nötigen Gesetzen gefördert werden. In Brasilien wurden seit 2003 jeden Monat zufällig sechzig Gemeinden ausgewählt und auf ihre Buchhaltung überprüft. Da die Ergebnisse über das Internet und die lokalen Medien veröffentlicht wurden, gingen schon ein Jahr später die Wahlchancen von korrupten AmtsinhaberInnen um 12 Prozent zurück, während diejenigen von nicht korrupten PolitikerInnen um 13 Prozent anstieg.

Wie kann nun gewährleistet werden, dass auch unterprivilegierte Gruppen wie ethnische Minderheiten oder beispielsweise Frauen adäquat und gerecht im politischen Prozess eingebunden werden? Diese Frage hängt stark von den lokalen Regeln und Normen ab: Wer darf an Dorfversammlungen seine Meinung kundtun? Wer ist überhaupt eingeladen? Wer setzt  schlussendlich die Beschlüsse in den Alltag um? Es ist unklar, ob eine Dezentralisierung auch wirklich die institutionell beste Lösung ist, um das Armutsproblem zu bekämpfen. Wenn politische Regeln von den Dörfern dezentral umgesetzt werden, besteht die grosse Gefahr, dass die lokale Elite ihre eigenen Interessen durchsetzt und die ärmeren Bevölkerungsgruppen auf politischer Ebene deshalb ausschliesst. Eine zentrale Autorität, welche durch gewisse Gesetze und Regeln die betroffenen Gruppen in die Politik mit einbezieht, kann deshalb für die Implementierung einer anschliessenden Dezentralisierung, von grosser Bedeutung sein. Die Macht dem Volk, aber mit gewissen Bedingungen.

Mehr Bildung und ein höherer Lebensstandard für arme Menschen haben längerfristig einen positiven Einfluss auf die Entwicklung gut funktionierender Institutionen. Ebenso wichtig ist das Verständnis der Motivationsgründe und Hemmnisse aller Akteure, damit die bestmöglichen Massnahmen und Institutionen eruiert werden können, welche zu weniger Korruption und mehr Vertrauen führen. Wie diese armutsreduzierenden Programme aussehen, hat diese Blogsequenz in den letzten vier Kapiteln aufzuzeigen versucht. Sie sollen den Ausgangspunkt einer leisen Revolution darstellen; deren Startschuss der nächste Artikel gibt.